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审计结果不再作为竣工结算后的应对策略
发表时间: 2017-10-14             字体: [][ ][ ]

  今年5月,全国人大常委会法工委、国务院法制办公室相继下发通知,要求各地对本地区政府规章、行政规范性文件中以“审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据”的有关规定进行清理,对直接规定以审计结果作为竣工结算依据和规定建设单位应当在招标文件中载明或者应当在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款限期予以纠正。对地方政府法规进行规范清理,对投资审计产生了许多影响,需要审计作出应对措施。

  一、全国人大法工委《意见》解读

  全国人大常委会法制工作委员会《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》指出:

  地方性法规以审计结果作为竣工结算依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据,虽然对政府投资资金起到了一定的保障作用,但在法律上却存在两个问题:

  一是扩大了审计决定的效力范围。审计法规范的是审计机关与被审计单位之间的行政关系,而不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。审计法的规定不宜直接引申为应当以审计结果作为被审计单位与施工单位进行结算的依据,实质上是以审计决定改变了建设工程合同,扩大了审计决定的法律效力范围。二是限制民事权利,超越了地方立法权限。根据《立法法》规定,地方性法规无权对法律规定的民事权利作出限制或者减损的规定。将适用于被审计单位的审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人,限制了施工企业的合同权利,缺乏上位法依据,超越了地方立法权。

  《意见》同时指出,地方性法规中规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同约定中以审计结果作为竣工结算的依据的条款。在招标文件或合同条款中约定“审计结果作为竣工结算依据的条款”,属于《合同法》范畴,只要将这一约定写入双方的合同,“审计结果能否作为政府投资项目竣工结算的依据”这一问题就自然解决了。

  审计署《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》明确指出,“对平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为竣工结算依据的,审计机关应依照合同法等有关规定,尊重双方意愿。审计项目结束后,审计机关应依法独立出具投资项目审计报告,对审计发现的结算不实等问题,应作出审计决定,责令建设单位整改;对审计发现的违纪违法、损失浪费等问题线索,应依法移送有关部门处理。要健全审计查出问题整改督查机制,促进整改落实和追责问责”。

  二、《意见》对投资审计的影响和应对策略

  (一)作出竣工结算审计决定时要慎重

  根据《意见》,审计结果不再是竣工结算的必要条件,只有在合同约定以审计结果作为竣工结算依据的,审计结果才能发挥法律效力。如果这一前提不具备,地方审计机关对竣工结算是审计呢?还是避开呢?答案是肯定的,作为一项重要的法定职责,对竣工结算进行审计是审计机关必须要做的。但在实施审计之后,作出审计决定时,一定要慎之又慎。

  根据《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督”;第四十七条“审计机关在法定职权范围内作出的审计决定,被审计单位应当执行”;《审计法实施条例》第二十条“审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算,依法进行审计监督;对前款规定的建设项目进行审计时,可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查”。据此,审计机关有权力对政府投资项目的竣工结算进行审计,只是竣工结算的审计结果不再作为竣工结算的依据。审计机关下发审计决定时,“按照审计认定的结果,合同双方据实结算”等类似的审计意见就不宜发表了。否则,就会引发不必要的麻烦。审计实践表明,按行政复议多发生在投资审计领域,审计机关在行政复议中败诉案例中,多数与竣工结算的审计结果相关,提起行政复议的被审计单位因不服审计决定而提出的。因此,审计机关在下发审计决定书时,法制审理部门一定要把好法制风险的防控关口。

  (二)作出项目投资超概算结论时要慎重

  作为政府投资项目的顽疾之一,项目投资超概算的结论在审计报告中多有反映,这里需要注意的是,以往项目投资超概算的审计结论,都是在以审计结果作为竣工结算依据的基础上得出的。在工程竣工结算的基础上,计取建筑工程费用、设备购置费用、安装工程费用等工程费用,再将建设项目的工程其它费用、预留费用等综合考虑之后,形成项目的竣工决算费用。由此,项目投资超概算的最终结果,正是竣工决算费用与初步设计概算投资之差。如果审计结果不再是竣工结算的必要条件,那么“项目投资超概算”的审计结论就不能轻易作出。

  (三)应告别“单纯追求工程造价审减额(审减率)”的审计模式

  通过竣工结算审计对工程造价金额进行审减,能为地方政府节省真金白银。单纯的追求工程造价的审减,势必会将审计视角更多的聚焦于工程造价的真实性上,聚焦于施工单位的高估冒算上,聚焦于定额套用的正确与否、计价是否真实合规上,而忽略对项目建设全过程其它环节的关注。

  工程建设项目作为一项复杂、长期的系统工程,从立项的程序性审批、招投标(货物、施工、咨询的采购)、资金的筹集管理使用、工程管理、工期投资质量控制、征地拆迁、竣工结算、竣工决算和竣工验收等,都是审计的重要环节。《意见》规范了审计机关的竣工结算环节,审计机关即可顺势而为,告别过去单纯追求审减额的审计模式,拓展审计领域,将更多的时间和精力放在项目建设全寿命周期的其它环节上,依法依规履职尽责,方能取得投资审计的新成就。(审计厅重大项目投资审计处 陈辉)

  

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